北宋立国后,为了防止地方割据,便收归行政权、财权、军权,并采用分化事权的方式,维护中央集权;政治上,实行文人治国,军事上,奉行守内虚外。
宋初,为削弱官员的权力,实行一职多官,但设官分职尚有定数。自宋真宗时起,朝廷关于官员致仕的诏令日见增多,至宋仁宗时,更是三令五申。同时,由于大兴科举、采用恩荫制、奉行“恩逮于百官唯恐其不足”的笼络政策,导致官员多贪恋权位,官僚机构庞大而臃肿(“冗员”)。
为稳定社会秩序,抵御北方民族的南侵,宋初实行“养兵”之策,形成了庞大的军事体系;同时,为了防止武将专权,实行“更戍法”,使得兵将不相习,兵士虽多但不精,对外作战时处于不利地位(“冗兵”)。军队、官员的激增,导致财政开支的增加,使得本就拮据的政府财政更加入不敷出,再加上统治者大兴土木、修建寺观等,形成了“冗费”。
冗兵、冗官,加上最高统治集团的大肆挥霍,使宋王朝的消费逐年增加。据《宋史·食货志》载,宋真宗天禧五年(1021),全国收入15,085万余,支出12,677万余。宋仁宗皇祐元年(1049),全国收入12,625万余,“而所出无余”。到宋英宗治平二年(1065),财政已出现赤字。当年,全国收入11,613万余,支出12,034万余,非常支出1,152万余,竟然短缺近1,500万(单位均为贯、石、匹、两等)。国家财政年年亏空,不断“发诸宿藏”,以致“百年之积,惟存空簿”。宋朝的财政危机日益加深。
首先,变法的超前性与社会现实的落后性差距过大,变法没有适应的土壤。王安石变法主要是应对危机的政治冲动,而不是经济发展的内在需要。宋朝的封建政体是其面临的难以逾越的困境,变法的走样与失败是不可避免的。其次,变法的“敛财”实质导致社会基础的丧失。变法的真正兴奋点是富国,而不是富民。王安石的“理财”,实际上主要是在分配领域内损下益上,损害了社会各阶级、阶层的利益,导致变法的社会基础丧失。
再次,变法急功近利、急于求成。王安石明知改革“缓而图之,则为大利;急而成之,则为大害”,却在变法中操之过急,忽略了在实现目标过程中必然会连带产生的一系列问题。此外,政策执行不力也是一个重要原因。动机与效果的背离,条文与执行的偏差,使一系列变法措施从安民走向扰民。如政府把青苗法利率规定为百分之二十,官员擅自提到百分之三十;政府要抑制私商,官员用更坏的官商代替私商;政府要用交钱代替差役,官员就拼命敛钱。无论哪种措施当初的动机有多好,执行的地方官员都可以把自己的私货塞进去,都完全违背了变法初衷。
此外,变法没有处理好与既得利益集团的关系,触犯了大地主、大官僚等保守势力的既得利益,遭到他们的强烈反对。改革派缺少凝聚力,不能团结一致地推行变法。宋神宗在关键时刻常常举棋不定,没有一贯地大力支持变法。新法在实际推行过程中,由于用人不当、执行不善等原因,不断出现违背变法本意的事件,引起农民的不满。
王安石变法以发展生产,富国强兵,挽救宋朝政治危机为目的,以“理财”、“整军”为中心,涉及政治、经济、军事、社会、文化各个方面,是中国古代史上继王莽新政之后又一次规模巨大的政治变革运动。
王安石变法增加了政府财政收入却“夺穷民之铢累”,推进了军队建设却依旧“痛抑猛士”,由于用人不力及执行出现偏差,变法也带来一些负面效果,造成“民苦于役”,加之朝廷“新旧党争”,使得王安石变法受到不少朝臣的非议。
王安石被迫在七年、九年两次辞去相位。其后,在神宗支持下,新法仍基本推行。元丰八年(1085年)神宗死,子哲宗即位,高太后(宣仁太后)听政,起用司马光为相,新法除置将法外,全部被废。